-采购需求调查的方法工具与经验借鉴
广东省机电设备招标有限公司 孙国宁 肖玲 范俊豪
采购人应当科学合理确定采购需求，《政府采购需求管理办法》对采购人应当如何开展采购需求调查有了详细的规定，但其主要用于规范采购人行为，强化采购主体责任。本文从政策法规对采购需求的要求出发，浅谈采购需求调查的应用场景及关联领域，详细阐述市场调查的方法、工具和流程，并借鉴国际实际经验，总结市场调查工具方法对采购需求调查工作的启示。
一、引言
财政部于2021年4月30日印发了《政府采购需求管理办法》，并在当年7月1日实施，其中多次提到“需求调查”的概念。多数从业人员认为其与一般的市场调查并无本质区别，是一种为采购人决策提供依据的信息收集、整理和分析活动。采购人确定采购需求后，还会制定采购计划、开展采购活动，因此，采购需求的制定是否合理间接影响着采购项目的目标实现。正式开展采购活动之前需要明确自身的采购需求，但大多数采购人对采购标的的市场行情、技术水平、供应来源、价格水平等了解较少，对于如何科学、合理、切实地确定自身的采购需求、如何正确开展采购需求调查等尚不得其法，导致采购需求中重要技术参数选取不合理、采购预算金额偏差严重、采购需求调查流于形式等问题时常出现，影响采购目标实现，降低采购经济效益。目前来看，我国政府采购的相关政策对采购人的影响是非常积极的，相关研究已对政策展开一系列的分析，但还缺少对具体方法和工具包的研究，因此采购需求调查在实践中需要借鉴一般市场调查的经验。
二、采购需求的发展历程
从2003年至今，我国与政府采购相关的法律法规正逐步完善，在采购需求的确定方面也采用更多维度的方式方法，以更科学、客观的方式确定采购的规模数量、技术规格及采购预算。
2003年我国颁布《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购法制的建立，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但当时尚未对政府采购需求的确定有规范性的要求，采购需求只是作为开展采购活动的一张进场券，采购需求的确定更多是一种采购人的主观自发行为。
2015年1月30日，国务院令第658号公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，提及到“科学合理确定采购需求”，并且要求“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”采购需求从此进入科学合理的论证环节，对于面向公众的公共服务需要征求实际使用者的意见，对于由市场供给的服务可咨询供应商，并通过专家论证等方式科学地确定。
2018年11月，中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》，提出坚持问题导向、强化采购人主体责任、加快形成现代政府采购制度等一系列举措。为落实《深化政府采购制度改革方案》加强政府采购需求管理的有关要求，财政部于2021年4月30日印发了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），自2021年7月1日起施行。《办法》从强化采购人主体责任为出发点，以科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰为原则，对采购需求的表述规范、含义有了清晰的定义，并且进一步细化了采购需求调查的详细方法。
2022年7月15日，财政部再次发布最新版本的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），再次向社会公开征求意见。当中第三十一条【采购需求确定依据】“采购需求是指采购人为实现项目绩效目标，拟采购标的及其需要满足的技术、商务要求和其他要求...采购人应当根据法律法规、政府采购政策和国家相关标准，结合本部门职责科学合理确定采购需求。采购需求应当合规、完整、明确、可评判、可验证，符合采购项目特点和实际需要。”由此可见，采购需求的合规、完整、明确、可评判、可验证拟在将来纳入法律范畴。
三、采购需求调查的应用场景及关联领域
1、主要应用场景
采购需求调查主要是用于采购需求的确定，为后续实施采购计划提供充分必要的依据，如确定采购项目预（概）算、最高限价、采购包划分与合同分包、供应商资格条件、采购方式、竞争范围和评审规则等。采购需求是采购人为实现项目目标，提出拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。其中，技术要求是针对采购标的的功能和质量而言的，商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求。确定采购需求不能“拍脑袋”决策，要根据市场供给情况、产业发展情况、历史采购经验等信息慎重考虑，因此，采购需求调查的关键应用是科学合理地确定采购需求。
2、关联应用场景
采购需求调查也是实现项目绩效目标的重要手段，《意见稿》第三十二条【采购需求确定方法】“采购人确定采购需求前，可以根据实现项目绩效目标的需要，开展需求调查。”但相对的，评估确定的采购需求是否符合项目绩效目标是监督采购需求调查是否科学合理的主要方式。2018年中共中央国务院发布《全面实施预算绩效管理的意见》，深化财税体制改革，建立现代财政制度，构建全方位预算绩效管理格局。广东省先行先试，2019年7月印发了《广东省级财政资金绩效评审管理办法（试行）》，2019年8月印发了《广东省省级财政预算绩效目标管理办法（试行）》，要求绩效优先，目标明确，将绩效评估结果与预算安排挂钩。近年来，广东省各地探索事前绩效评估的积极应用，围绕提质增效的改革目标，将部分审核工作环节前移，在审批层级上做“减法”，让每一分财政资金用在刀刃上。通过组建政府性资金绩效审核专责小组，以实地踏勘这种“一线工作法”，不断挤出财政支出‘水分’，减少不必要支出，提高财政资金投放的有效性。
由此可见，采购需求调查不仅应用在采购需求的确定，还应用到了涉及项目的绩效评估。如何能更科学、客观地进行需求调查，并获得最准确的市场信息是采购需求调查在方法选择和落实上需要思考的新方向。
四、采购需求调查的主要方式及方法
采购需求调查本质上是一种以投资或购买为目的的市场调查（Market Research），其本质是信息的收集、整理和分析，为了给采购人决策提供依据，并针对某一特定的标的，运用科学的方法和手段，系统地收集、整理、分析和判断有关市场的各种材料，反映市场的客观现状和发展趋势的活动。其具备系统性、科学性、强时效性和应用性，核心是将供给侧和需求侧以市场的信息联系起来，用以识别和界定市场机会和问题，产生、改进和评价市场活动，监控业务绩效，增进对交易过程的理解。
1、策略与方法
采购需求调查关键是做好市场调查。采购人通过对采购标的的市场行情、技术或者服务水平、供应来源、价格水平等情况进行调查,并根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定采购需求，指导正式采购活动的开展。
市场竞争充分的项目,采购人可以自行或委托第三方开展采购需求调查，但需求复杂、性质特殊的项目,应向第三方专业机构、行业专家、相关使用者或供应商等征求意见。此外，政府向社会公众提供的公共服务项目,应当征求社会公众的意见。
方法工具上，市场调查一般选取多个工具形成组合拳，按从范围广度、类比尺度、以及专业深度收集调查目的所需的数据。常见的调查工具通常有网络信息搜集、官方统计数据收集整理、网络或纸质问卷调查、同类案例分析、电话访谈、实地考察、与会座谈交流、当面深度访谈等。调查范围大的其调查深度较浅；相反，内容较深的其调查范围通常较小。
图1 采购咨询市场调查工具包
2、执行与流程
市场调查的流程是将收集的信息从广而泛到细而精的过程，逻辑上是一个正向求解和反向推演的来回过程。采购人可以委托咨询机构组织市场调查，实施时主要可分为广泛搜集信息的阶段、初步确认需求阶段、制定方案阶段、深入调研阶段以及总结报告阶段。
图2 市场调查逻辑与流程图
（1）广泛搜集信息：通过网络数据和统计数据分析形成初步认识。如项目的基本情况、投资金额、所在区域、竞争态势、运用的技术等。
（2）初步确认需求：咨询机构通过电话采访或与会访谈的方式对采购人进行初步访谈，了解其对项目的需求，以及对市场调查的要求。
（3）制定市场调查方案：依据采购人的要求和已经收集的信息判断调研缺失的数据资料，咨询机构制定后续的市场调查方案，并敏捷跟随采购人的需求变化，扩大调研范围。
（4）深入进行市场调查：依采购人要求和调研尺度需要，咨询机构可进行历史中标价格查询、对其他对象的问卷调查、案例分析、实地考察、各类访谈等，并将调研结果整理成文。
（5）总结报告：咨询机构归纳总结各个阶段的调研信息资料，以概论-正文-附录的方式完成调研报告。
3、论证及确定
采购需求调查连接着采购计划、采购实施、合同签订和履约验收，影响着采购目标的实现，并在项目绩效评估当中得到体现，若采购需求制定不合理可能导致评审因素设置不科学，进一步影响采购质量和效率，最终引发项目被质疑、投诉。因此，利用好专家资源,把握好采购咨询的最后一道关是采购需求论证的重要保障。如聘请行业资深专家进行论证,对采购需求进行优化和分析等。
最后，采购人根据调研结果、对供应商咨询询问、向公众征求意见等情况,结合预算安排与历史中标价格对比、相关可行性分析等全面论证采购需求,确保需求完整明确、科学合理。采购需求论证要点主要包括:内容是否完整、标准是否规范、描述是否准确、政策是否体现等。
五、经验借鉴：采购需求调查的国际实践
借鉴国际，政府采购制度较为完善的国家，都有类似的政府采购需求调查环节，也一般被称为市场调查。其不仅在法律法规上对采购人作出要求，同时也对市场调查的内容及方法作出指引。
1、法律法规方面
英国和美国都有与政府采购相关的法律法规。英国要求采购人了解采购产品的外在特性和内在品质，例如生产过程、成本、是否满足环保要求，并对潜在供应商进行全面评估。通过问卷调查、实地考察等了解供应商生存能力、生产能力、金融稳定性等，调查其供应能力、产品质量保证能力等，避免后续出现问题。同时，英国还充分发挥集中采购机构的专业优势，凸显了集中采购在需求调查的重要性，也提高了调查的性价比，以达到“量大从优”的效果。同样地，美国也十分重视采购人在市场调查中的重要作用，例如在国防采购中，采购人员须进行价格分析方面的市场研究，保证采购产品或服务的价格合理性，同时还要求国防部长为负责市场研究的雇员提供强制性培训，提供市场调查主题，教授开展和记录市场调查的最佳方式，建立标准流程和报告方法以便调查结果在整个部门留存和共享。
2、市场调查的情形和内容方面
美国要求在采购准备阶段进行市场调查，执行时间点为采购机构为采购制定规范之前，以及在制定投标书或建议书之前；采购人应当使用市场调查结果确定市场上是否有满足政府需求的产品，或者是否可以加工市场上的产品以达到政府的需求。美国联邦采购法中提到，市场调查的开展取决于紧迫性、项目价值、复杂性、过去的经验等。如果信息仍然是最新的、准确的和相关的，可以使用18个月内进行的市场调查结果。市场调查首先要明确采购对象是否可以在市场上直接获取、是否可以由市场上某种商品进行加工、是否是专门用于政府目的的物品。若采购对象不能在市场上直接获得，需要考虑定制、加工物品等的可行性、时间周期、金钱成本等。此外，还需要进一步了解采购产品或服务的保修、折扣等，考虑合同的性质和风险。
3、市场调查的方式和工具方面
美国联邦采购法提出了市场调查的技术手段，包括向政府和行业中具备相关知识的个人了解市场情况，参考最近为满足类似或相同要求而进行的市场研究的结果，在期刊或出版物上发布正式的信息请求，在机构间合同目录（ICD）网站查询合同和其他采购工具数据库，参与行业、采购人和客户之间的交流，从其他机构、行业协会或其他来源获取类似物品的来源清单，查看制造商、分销商和经销商提供的目录和产品资料，在采购前期举行交流会议或预征集会议让潜在要约人参与，查询联邦采购数据系统和小企业管理局的动态等。更先进的做法包括英国政府采购的数字化转型。通过开放政府数据（Open Government Data，OGD），英国政府释放了数据的社会和商业价值，为市场调查提供了丰富的资源。OGD通过定义一个通用的数据模型（Common Data Model），实现政府采购过程从规划、招标到中标、合同以及实施所有阶段的数据和文档的披露，并有利于对合同数据进行深入分析。英国政府建设了提供开放合同数据服务的合同查找器，用户可以利用关键词、合同地点、公告类型进行搜索，十分便捷且无限制，采购人在进行市场调查时，可以查看合同数据以及参考规划环节市场调查的相关内容。还有类似中介超市和采购云平台的韩国KONEPS系统，功能覆盖招投标、合同、支付和商城直接采购四部分，其特点是在运行期间积累了很多采购数据，具有统计分析意义和大数据价值。国际上的数据平台由于其信息公开彻底，不设查询门槛，招标详细内容、结果和合同详细内容全部可以获取，还可以查询采购单位名称、负责人联系方式、潜在供应商以往交易的信誉评价等，是市场调查的有力工具。
可见，国际上政府采购需求调查的先进做法不仅从立法上作出规范，同时也从方法工具、渠道平台等方面予以协助和保障，
六、采购需求调查的工作启示
1、发挥采购人和第三方咨询机构的积极作用。
采购人是采购需求调查的主体，采购人一方面可通过自身的培训学习掌握在市场调查方面的能力，提升其对采购数据信息的获取、分析、判断能力，并通过公开征询意见、公开采购意向等方式，向潜在供应商收集市场信息，提前了解市场供应等情况。另一方面，也可通过委托第三方咨询机构等，充分借助其专业力量、丰富经验、专家库支撑等，以丰富多样、科学合理的调查工具组合开展项目采购需求调查，以满足采购人的项目采购要求。此外，除《政府采购需求管理办法》要求进行需求调查的项目外,采购人也可考虑将社会关注度高、竞争比较激烈、质疑投诉较多的项目纳入采购需求调查范围。
2、拓宽采购需求调查的范围及调研方式。
从采购需求调查方式来看，《政府采购需求管理办法》中第十条明确要求，采购人以咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，要求选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。但这种向专家、潜在供应商直接寻求答案的方式较为传统，且存在一定程度的主观及信息源窄的局限性，更多依靠调研人员的信息辨识能力，对应地也要求咨询的专家及供应商提供的数据务必真实可靠。
而当前互联网发展迅速，公众对网络的信息依赖程度不断提高，采购人仅依靠传统的需求调查方式显然难以追赶快速发展的信息。实际上，想要准确深入地了解公众服务需求，离不开大数据的支持，采购人可以灵活选择网络、期刊、交流会等多种方式，将采购人一对一进行调查转变为采购人一对多的搜集、征集信息，这不仅可以提高需求调查的广泛性、代表性，还能提高市场调查的效率。
3、活用数字技术和统计工具，精准估计采购项目预（概）算。
采购人在编制采购项目预（概）算时，需要结合项目支出内容、实际需求、支出标准、市场价格等情况对价格信息进行准确判断，其中查询同类项目历史成交价格和邀请供应商报价是获取价格信息的主要手段。过去通常这是采购人自行查询该信息或邀请某些供应商进行报价，容易发生因代表性不足而使调查结果偏离实际的情况。因此采用科学抽样的统计方式邀请适当数量的供应商进行报价以及对历史成交价格进行查询可有效提高所获取价格信息的准确度，再通过分析供应商报价的离散程度、与历史成交价格区间的重合程度、以及成交价格的变动趋势等，进一步提高采购项目预（概）算的准确性。在大数据时代，可以尝试建立合同查找器这类平台，做好全流程采购数据信息的公开，便利招标和合同信息的获取和分析，使采购人可以参考历史合同信息和近期的市场调查结果等。
七、结束语
在全面加强采购人责任的背景下，采购需求定义更为清晰，将来还将进一步法律范畴，采购需求调查也从流程形式向科学合理方向快速转变。因此，掌握采购需求调查的工具和方法，并活用数字技术和统计工具等先进技术，对采购人了解市场信息、精准估计项目预算、科学合理确定采购需求、实现采购目标和提高项目绩效水平有积极的意义。