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第一部分前言

随着政府和社会资本合作机制的不断深化，PPP项目中的创新性做法也不时出现，但由于目前相关配套的法律法规不完全到位导致实践中的诸多问题也逐步凸显出来，PPP项目土地使用权的取得就是其中的难题之一。“土地出让+PPP”模式合并实施正式在此情形下衍生的一种创新模式。但是由于现阶段仍然缺乏针对土地招拍挂与PPP社会资本采购合并实施的指导细则，导致实践中对于“合并实施”的操作路径理解不一。因此本文将对于土地招拍挂与PPP社会资本采购环节合并实施的合规路径进行探析。

第二部分合并实施的难点分析

（一）在鼓励以有偿方式提供国有土地使用权的政策背景下，通过竞争出让方式取得项目用地是经营性和准经营性PPP项目需要面临的选择。

根据近年来PPP项目用地相关政策规定可知，通过出让、租赁以及作价出资入股等有偿方式取得项目用地将逐步成为主流做法。对属于经营性和准经营性PPP项目而言，若是通过出让方式取得项目用地，按照规定一般会通过招标、拍卖或者挂牌（以下简称“招拍挂”）这三种竞争出让方式。因此，如何将土地竞争出让与PPP社会资本竞争采购两大环节加以合并实施”以确保PPP项目用地的取得成为了实践中无法回避的难题。

（二）土地竞争出让与PPP社会资本竞争采购在不同的法律体系下适用的是不同的流程管理规定，流程之间的差异对于两大竞争环节的合并客观上形成了实施障碍。

由于法律体系、实施主体、监督主管部门均有所不同可见，国有土地使用权的招拍挂与PPP项目社会资本的采购适用的是两套截然不同的实施和管理流程。实践中，如果把国有土地使用权的招拍挂与PPP项目社会资本的采购作为单独项目实施，很可能出现中选社会资本与土地使用权受让人不一致的情形。如何在同时满足国有土地使用权的招拍挂与PPP项目社会资本的采购的监管要求下将两者合并实施，亦成为该模式是否可行的重点难点。

第三部分 “国有土地招拍挂与PPP项目社会资本采购”合并实施的路径探析

（一）国有土地招拍挂出让方式与PPP项目社会资本采购方式的分析

两项不同的交易活动存在以下差异：

1、国有建设用地使用权的招标出让与社会资本的招标方式在实施程序上，均需要遵循《中华人民共和国招标投标法》的招投标活动流程；评审标准采用综合评估的评标方法；且均要求有效的投标人不少于3人。因此，通过建设用地使用权招标出让与社会资本招标各自特点的比较发现，两者是具备采用同一流程同步实施的法律基础的。

2、国有建设用地使用权的拍卖方式涉及竞买人当场进行多轮举牌应价、单纯以价高者得的程序性要求不符合PPP社会资本采购应综合各方面因素评审择优的原则，因此拍卖出让的方式不宜与社会资本采购合并实施。

3、建设用地使用权的挂牌出让方式无法对竞买人的报价逐一进行评价打分，且挂牌出让方式允许在只有一个竞买人报价的情况下成交，无法体现PPP项目社会资本采购的竞争性，因此挂牌出让方式同样不宜与社会资本采购合并实施。

综上分析，采用招标方式将国有土地使用权出让以及PPP社会资本竞采购两个环节合并实施的合法性、可行性是最充分的。

（二）国有土地使用权招标出让流程与PPP项目社会资本招标采购流程的分析

国有土地使用权招标出让程序与PPP项目社会资本采购流程之间在部分环节的设置上更具有相同的程序要求和目标，这些可以相互交叉或融合的环节都体现了两者在程序上的关联性。

第四部分 “国有土地招拍挂与PPP项目社会资本采购”合并实施的的实务操作要点

本文从以下方面作了初步总结并提出相关建议措施。

（一）程序合并后的实施主体问题

根据目前的实践经验，在土地使用权招标出让与PPP社会资本招标采购合并实施的情况下，应由项目所在地人民政府向国土资源行政主管部门和有关职能部门或事业单位出具授权委托书，指定其共同作为项目的实施机构，并在授权书中明确两者的权利和职责划分；以有序推进土地使用权招标出让工作与PPP社会资本招标采购工作的同步开展。

（二）申请人资格审查阶段的衔接问题

土地使用权招标出让的资格审查是由国土资源主管部门直接对收到的申请进行审查，而PPP社会资本的资格预审则要求由项目实施机构代表和评审专家共同组成的评审小组进行审查。因此，在国有土地使用权招标出让与PPP项目社会资本招标采购合并实施的前提下，无论对于申请人的资格要求、还是各流程环节时长要求均应当以两者之中更高、更严的标准作为基本要求，如两者在资格审查环节对提交申请文件的时长要求亦不一致，在实践中应当以时间要求较长者作为提交申请文件的时间要求。

（三）出让公告和采购公告的发布平台问题

在项目实践中，鉴于土地交易平台与政府采购平台无法实现合并运作的前提下，做法为将土地使用权出让内容合并后的采购公告（资格预审公告）在土地交易平台与政府采购平台同时发布，并对土地使用权招标出让与PPP社会资本招标采购的合并实施事宜进行说明。

（四）评审标准和评审因素的设置问题

为避免国有土地使用权招标出让和PPP项目社会资本在评审标准上的差异，在实践中一般会优先选择综合评分法，设置评审标准时综合考量土地使用权招标出让与PPP项目采购的投资比重，合理安排招标文件中的评审因素（尤其是价格因素），量化指标和分值设置。

第五部分结语

随着政府和社会资本合作制度深化改革步伐不断地迈进，未来土地招拍挂与PPP社会资本采购制度可能将迎来更多的突破与创新。本文通过结合政策法规与实践经验对两者的合并实施作了初步的路径探析，后续仍有待具体指导细则的出台，进一步规范国有土地使用权竞争出让与PPP项目社会资本采购的合并做法。