摘要：通过总结近年来PPP 模式在地方的发展情况，并通过趋势分析判断该模式在未来仍具有可观的市场容量。在研究PPP模式与招标采购相关法律体系的关系的基础上，探索了PPP 项目采用的招标采购方式，并对非公开招标方式适用性进行了创新思考，提出竞争性谈判和邀请招标的采购方式，可在实现精准采购和保证合规性的同时，节省因项目公开招标所需的时间和费用成本，在实践中有一定的参考价值。
关键词：PPP模式 招标采购 政府采购
PPP模式在诸如项目规划及要求、采用技术标准、招标采购方式以及合同关系管理等方面，与其它模式相比有着很多明显的不同，项目全周期管理运行过程中各因素的影响也有着特殊性。其中招标采购方式的选择，因国家政策体系仍在完善中，加上实际操作项目经验积累不足，以及受参与各方对相关政策的理解和自身水平参差不一等因素影响，需要在不断的探索过程中找到最合适于国情的招标采购方式。
一、PPP 模式近年在地方发展情况及趋势
1、PPP模式发展背景
地方政府为发展地方经济，必须要推动一些大项目，但由于地方债发行风险、税制改革后财政收入来源及体量有限等因素，财政资金的使用捉襟见肘。为缓解应对这种困难局面，地方政府亟需找到合适的融资渠道，如引入民间资本，从而解决一些项目的资金问题，在此情况下PPP模式应运而生并得到蓬勃发展。
2、PPP模式性质与目的
Public—Private—Partnership的第一个字母缩写PPP，是指政府和民间组织（社会资本）形成的一种多维度综合性的合作伙伴关系，共同为城市基础设施建设、某种公共物品或服务，以特许权协议为彼此间合作基础，通过签署协议明确各方权利及义务，目的是确保达到比原各方采用单独行动更佳的预期，实现多方共赢。
3、从社会资本的视角看PPP模式分类
从社会资本的视角，按在项目参与程度和风险承担比例的不同，PPP模式大体可分为私有化类、特许经营类和外包类。其中应用最广的是特许经营类，即社会资本和政府公共部门依据合作机制，可以为BOO、BOT或PFI等模式，承担部分或全部投资，转移使用权与所有权，合作期限一般在8-30年之间，在运营阶段根据收益情况向政府缴交特许经营费或获得补偿。私有化类是社会资本承担项目的全部投资，永久获得项目的使用权与所有权，但在定价和服务质量等方面须接受政府监督。外包类是政府承担项目全部投资，社会资本只负责项目的部分职能工作，合作期限一般在1-8年间。
4、PPP模式的应用领域及发展趋势
基础设施和公用事业领域项目实施采用PPP模式，在改革开放后曾有过探索，自2015年6月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会 财政部 住房城乡建设部 交通运输部 水利部 中国人民银行令第25号）以及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）正式施行以来，在各地推广极为迅速。
虽2019年监管领域发布的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出必须有效防控地方政府隐性债务风险、坚持把握财政承受能力论证10%“红线”不动摇的要求后，PPP热潮得到一定程度的遏制，但水利、能源、环保、交通和市政等专业，特别是轨道交通和公路项目仍不断推出。
为摆脱新型冠状病毒疫情影响，有效挽救经济，大量的基础设施和公用事业项目正不断地且加快推出。另根据2020年9月23日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求，地方财政收入的主要来源土地出让金中关于土地出让收益用于农业农村比例将达到50％以上，未来可用于城市基础设施和公用事业领域项目的建设资金将会更加紧张，而作为利用社会资本的PPP模式，可有效减轻地方政府的债务压力，将更受各方推崇。
随着配套政策不断推出，各种因素形成的环境越发完善，PPP模式的发展越趋于合规化和系统化。
二、PPP模式与招标采购相关法律体系的关系研究
目前，国内进行的项目招标采购程序，根据甲方身份、投资额度和项目性质必须遵守《招标投标法》或《政府采购法》的相关规定。2014年12月2日国家发展改革委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）也明确规定PPP 项目招标采购必须按照《招标投标法》或《政府采购法》等法律法规优选特许经营者或合作伙伴，但该两项法律在规范 PPP 项目招标采购选择合作伙伴以及流程涵盖等方面的适用性上有一定差异。
1、招标投标法相关
2017年12月27日经修订的《招标投标法》，对境内进行的必须进行招标的工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购作了明确的规定，如大型基础设施、公用事业项目、全部或部分使用国有资金投融资项目等。
该法律主要适用于项目的实施阶段，即社会资本选定后的勘察设计、监理以及施工采购等环节，未能涵盖PPP项目实施过程社会资本介入的项目公司组建以及项目融资等环节。
2、政府采购法相关
2014年8月31日经修订的《政府采购法》，对政府采购行为进行规范，并对政府采购当事人的合法权益进行保护。该法明确要求各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，皆受该法约束。
在实践中，在由项目公司作为采购主体的情形下，可从是否由国家机关授权以及是否由政府付费，即是否是使用财政性资金进行适用判断。除使用者付费项目外，大部分PPP项目应当作政府投资项目界定。所以，从PPP项目性质、资金来源构成和招标采购活动形式等维度分析，采用PPP模式的项目在招标采购环节主要受《政府采购法》的相关规定约束。
三、 PPP 项目采用的招标采购方式探索与创新思考
1、PPP 项目采用的招标采购方式探索
2014年财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113 号）规范了 PPP项目的识别（发起、项目选择、物有所值评价和财政承受力评估）、准备（实施方案编制、批准）、采购（资格预审、文件编制、风险分配、相应文件评审、谈判与签约）、执行（项目公司组建、融资、项目实施）、移交（资产交割及后续管理）等环节的操作流程，其中对采购环节作了以下规定：“项目采购应根据《政府采购法》及相关规章制度执行……项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”。
由于公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及竞争性磋商等方式均为《政府采购法》所确定的政府采购方式，但该法也明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。比照《招标投标法》规定大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须进行招标。同时为公平、公正、公开原则及规避法律风险考虑，PPP项目一般采用在交易平台进行公开招标的形式。
2、关于非公开招标方式适用性的创新思考
由于财金[2014]113号文规定“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”，那么当项目的核心边界条件和技术经济参数暂未能确定的情形，即不适用公开招标的方式，非公开招标方式就有其市场实践空间。
对于竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购以及竞争性磋商等方式等非公开招标方式进行采购情形，即便财政部相关文件规定可以适用与PPP 项目，但也提出了若干前提条件，如竞争性磋商的适用条件是PPP 模式中的政府购买服务项目，而不适用于特许经营项目，且PPP 模式中的特许经营项目因市场竞争比较充分的缘故，也不能用单一来源采购的方式。是故竞争性磋商和单一来源采购在PPP项目招标采购活动的适用性较低。
而竞争性谈判采购方式，就是适用于项目的核心边界条件和技术经济参数暂未能确定的情形，即技术复杂特殊，不能确定具体规格参数或不能预先确定概算价格的情况下，可以适用该方式。一般情况下，PPP项目规模较大，实施时间跨度也较大，存在很多不确定因素，结合项目本身技术及专利使用要求等实际情况考虑，在招标时间紧迫的情况下该方式有巨大的实践价值，可积极探索采用。对于项目技术要求复杂或有特殊专业要求的，且潜在供应商数量有限的情形下，还可以采用邀请招标的方式，可在实现精准采购和保证合规性的同时，节省因项目公开招标所需的时间和费用成本。
四、结语
国家在完善有关PPP模式的法律法规建设方面的步伐一直在加快，2019年11月1日财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿) 》的征求意见函中，就拟对公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等采购方式的适用情况等条文对比财金〔2014〕113号文进行了增列及说明。可以看出，政府在政策制定层面将进一步放宽各类招标方式的适用情形，多种招标采购方式并存的趋势将会更加明显，竞争性谈判采购方式和邀请招标方式将具备更大的适用空间，这也将更有利于PPP项目模式的进一步发展。
（作者：广州市建筑工程监理有限公司 洪亚霞）